环境法典的逻辑、内容及其构造
作者：admin 来源：未知 日期：2020-04-20 11:19人气：
摘 要： 汇编式的环境法典无须清晰的边界,在形式上将环境保护相关的法律规范按照一定逻辑排列组合即可。而实质性的环境法典必须有相对清晰的范围界定,才能形成逻辑融贯的体系和相对协调的内外部关系。应当暂时搁置环境法典编纂的方向之争,通过相对具体的环境法典方案将环境法典的讨论引向深入,而边界划分是法典化首先要明确的问题。环境法体系的逻辑统一是环境法法典化的内在限定,从内部决定着其边界的可能范围,需要超越环境法的综合性、找准环境法的内在逻辑并明确环境法体系展开的主线。环境法与其他部门法的调整范围划分是环境法法典化的外在限定,决定着法典内容的取舍,需要划分环境法典与传统部门法的界限、明确环境法调整的主要领域。总之,应当以环境管理权为核心建构制度体系,在自然资源管理权和环境污染监管权二分的基础上合理界定环境管理权的内容和结构,将特殊领域留待环境单行法规定并协调与环境法典的关系,最终形成边界清晰、内外部关系协调的环境法典。
关键词： 环境法典; 逻辑基础; 制度内容; 环境管理权; 环境单行法;
一、问题的提出
法典是法律体系化的最高表现形式,也是每个时期法律制度文明的缩影和主要表征[1]。然而,历史上虽有不少法典取得了辉煌成就,推动了人类法治进步,但对法典的质疑始终存在,特别是20世纪以来解法典化现象逐渐显现[2],围绕法典化的争论还没有止息的迹象。我国的法典化在争论声中不断发展,民法典的编纂即将完成,行政法典、环境法典的讨论日趋热烈,一个新的法典化时代呼之欲出。
考虑到这一背景,我国环境法典编纂的提出是顺势而为,不仅顺应了我国的法典化潮流,也呼应了世界的环境法典编纂浪潮1,同时有助于解决环境法律体系“不够协调与周延、部分法律规范相互割裂和冲突”[3]等问题。尽管还有不少质疑和反对的声音,但是支持环境法法典化的呼声渐强并达成了“适度法典化”2的共识,关于环境法法典化的比较法、方法论等研究也全面展开。
当前,环境法法典化应当超越“是否需要法典化”的简单争论,推进到“如何法典化”层面展开更深入的探讨。当然,目前得出中国环境法应当法典化的结论还为时尚早,研究“如何法典化”的目标在于提出适当的中国环境法典方案,并以具体方案为对象探讨法典化的可能性、可行性,提升环境法法典化讨论的层次和质量。通过具体的中国环境法典方案的探讨,可能凝聚更多关于环境法典的共识、深化环境法律基本理论并形成相对完善的环境法典建议文本;也可能发现其不切实际、理论逻辑难以自洽、无助于环境法律实践等问题,那也不失为推进环境法理论和实践发展的有益探索。
如果环境法法典化的目标不限于相关法律汇集或者汇编,而是追求一定意义上的实质性法律编纂3,那么哪些法律规范以何种形式纳入环境法典就成为首先必须解决的问题。汇编式的环境法典虽有一定意义[4],但关于实质性环境法典的探讨才具有真正的拓展理论和推进实践价值。在此讨论环境法法典化的边界问题正是基于实质性编纂的立场,尝试从内在限定和外部衔接两个角度界定环境法典的范围,并基于这一范围提出整合环境法律规范的基本思路、构造环境法典的基本结构。法律回应环境问题需要融合公法、私法以及实体法、程序法等不同部门法的理论和实践智慧[5],导致环境法具有显着的综合性特征,这意味着直接或者间接应对环境问题的法律规范内容庞杂、性质各异而且概念和制度的创新不断。目前我国分散式环境立法已经取得丰富成果4,法律规范庞杂而且环境法律之间重复和冲突现象比较严重、体系性严重欠缺,环境法典边界的确定事关法典编纂的方向乃至成败。
二、内在限定:环境法典的逻辑融贯
环境法是应对环境问题而产生的部门法,强烈的实践属性决定了其制度往往针对具体问题而理论基础欠缺,经过几十年发展而形成的庞杂制度规范呈现出明显的碎片化特征,与环境法理论上的制度体系目标相去甚远,也不利于环境执法以及司法的展开,甚至给企业的环境守法带来困扰。这种状况当然与环境问题的复杂性有关,同时也反映了环境法理论还缺乏抽象性和融贯性,未能以一贯的逻辑形成体系化的制度。要改变环境法律理论和实践的混乱状况,需基于环境问题的本质特征寻找制度应对的逻辑基础,并将其贯彻到环境法基本制度之中,形成逻辑融贯的制度体系作为环境法典的主体内容,环境法典边界的确定需要以环境法律制度体系的逻辑为根本依归。
(一)超越环境法的综合性
环境法制度的发展基本上贯彻了拿来主义思路,即运用传统法律手段解决环境问题、平衡相关环境利益,例如以侵权责任应付环境损害的救济难题,以许可制度对排污等行为加以管理,以刑事责任处罚严重的环境污染和破坏行为,结果是环境法律制度多可以区分为民事法律制度、行政法律制度乃至诉讼法律制度等传统的制度类型,缺乏真正具有自身特色的制度[6]。环境法因此也被认为是以问题为导向、具有交叉性和应用性的领域法学,具有综合性特征。
如果以编纂形式的环境法典为目标,不追求环境法典自身的逻辑统一和制度融合,所谓的综合性特征并不影响对既有环境法律的汇编和初步整合,简单以总分模式剔除重复的制度规定、补充现实需要的法律规则即可。但是这将失去法典编纂的意义,在法律文本电子化程度日益提高、查阅极为便利的社会条件下更无必要。环境法典的实质编纂应当追求制度体系的规则融合和逻辑一贯,在审视、筛选既有环境法律规则的基础上超越所谓的综合性,以“新规则或者革新过的规则”组成完整体系[7],以实现“构建或者修正”环境法律秩序的目标。
这需要超越环境法的综合性。目前已经归入环境法领域的法律规范,绝大多数可以按性质不同区分为民事、行政或者诉讼等法律规范,或者说环境法是综合了各类法律规范的领域法。如果是对环境问题的简单应对,环境法可以是各类法律规范的简单组合,具体规则按照性质不同归入各传统法律部门可能并不妨碍环境法制度解决具体的环境问题。然而,工业化带来的污染等环境问题不同于人类文明史上所遇到的任何其他问题,甚至被认为是“阳光下的新事物”[8],而且其影响是全球性、整体性的,遵循传统法律逻辑的简单制度重组并不足以解决环境问题,我国环境立法效果欠佳从侧面说明了这一点。
超越环境法综合性的一种可能是在既有法律规范类型之外创造新的规范类型和制度体系,成为完全不同于传统部门法的存在,这也是强调环境法之独立部门法属性的最初理想。然而,法律以社会关系为调整对象,其规范类型和结构取决于社会关系的类型和结构,在人类社会已经形成的平等社会关系、管理社会关系以及两者的不同组合之外,很难说还存在其他性质的社会关系。尽管环境问题涉及人与自然的关系,但是在纳入法律调整时仍需转化为人与人之间的关系,否则环境法将突破法律的基本框架而不成其为法律。就此而言,环境法创制全新规范类型的理想并无社会现实基础,也没有社会科学理论支撑。对环境法综合性的超越需要另寻途径。
立足于对传统规范类型的改造、形成具有创新意义的制度体系是环境法超越综合性的可行路径。目前归于环境法名下、为应对环境问题而设计的各类规范,可以按照其创新程度进行筛选和区分。对于无实质性创新、仅仅是对传统法律规范进行重复性扩展的规范,虽然以应对环境问题为目标,但是本质上仍属于传统类型的法律规范,应当纳入传统部门法体系加以设计和研究。对于适应环境问题解决之需要而进行了实质性改造的法律规范,虽然其形式和基本框架采用了传统法律规范的模式,但其内在逻辑适应了环境保护基本需要的,应当构成环境法制度体系的核心内容。通过对环境法核心内容的抽象、提升和改造,同时将边缘性的环境法律规范归入传统法律部门,当可以凝练环境法的基本体系、超越其综合性。那么,哪些规范属于环境法的核心内容?应当回到环境问题的本质并考察各类法律应对途径的适当性和有效性。
(二)环境法的内在逻辑分析
由于各类以解决环境问题为名的法律规范的大量出现,仅仅观察“环境法律规范”已经难以发现其内在逻辑。从形式上看,环境管理法律规范是现行环境立法的主体部分,而环境侵权和环境刑事法律规范在环境保护实践中发挥了重大作用,以公益诉讼为突破口的环境诉讼法律规范近年来也在快速发展,甚至环境标准也被认为应当纳入环境法体系[9],各类规范虽有保护环境的共同目标,但并没有统一的逻辑思路。回到对环境问题的本质探讨是发现和重整环境法内在逻辑的基础。
环境问题是指因自然变化或者人类活动引起的环境破坏和环境质量变化,以及由此给人类的生存和发展带来的不利影响[10]。社会所能够或应当应对的是人类活动引起的环境问题,主要是环境污染和资源破坏。从本质上看,现代环境问题是人类开发利用环境的行为失控引起的。“人类开发其环境,充分利用其资源,这并无过错。”[11]问题在于过度的开发和利用所造成的外部性。虽然不排除私人物品也可能存在外部性问题,但外部性一般被认为是来自公共物品的属性[12]。环境的公共属性得到了比较一致的认可5,而对于自然资源,一般认为还是属于私人物品,但不能否认其具有一定的公共性[13]。由此,过度开发利用环境资源的后果是造成公共利益损失,但行为人未承担相应的成本。法律上应对环境问题当立足于公共利益的保护,控制对环境资源的过度开发利用,要求开发利用者承担相应的环境成本。
法律的基本作用在于界定人的行为规范、调整社会关系从而寻求私人利益与公共利益的一致和协调。在此意义上,公共利益一直都是法律所追求的目标,即使在私人权利彰显的现代社会也是如此;环境问题带来的公共利益和私人利益受损应当都可以通过法律设定行为规范加以解决,困难在于环境问题的特殊性。技术复杂性和科学不确定性是环境问题的基本特征[14],二者实现相互关联的,科学不确定性决定了风险是技术的内在属性[15]。至少从程度上看,这些都是传统法律制度所不曾面对过的问题。应对环境问题时,技术性要求有更多的专业技术判断,而不确定性要求更高的预测能力、对结果的主观判断和偏好预设。在现代科技提供的量化环境下,通常的利益包括公共利益都在很大程度上具有确定性并可以计量,而环境公共利益显然具有不同的特质。
因此,法律在应对环境问题、保护环境公共利益以及私人利益时,应当立足于环境问题的特殊性构建具体规则和制度体系。这未必意味着创设全新性质的规范和制度模式,事实上,与公私划分的社会结构相应的法律制度模式已难有根本意义的创新。那么,改造既有制度以适应环境保护的现实需求当是法律应对环境问题的可行选择。现代法律制度框架下,公共利益的维护主要依赖行政法律机制,政府行政管控是维护公共利益的主要手段。在作为前提的立法和作为保障的司法之间,实体法上需要行政机关通过行政管理代表社会公众主张和保护公共利益[16]。环境公共利益的维护也应当以行政管理手段为主,遵循行政权优先原则充分发挥行政权的专业性以适应环境问题的技术复杂性[17],构建环境行政法律制度。基于环境问题的技术复杂性和不确定性,风险行政理论可为环境行政制度发展的基本依据。风险社会的到来已经改变了社会的运行逻辑[18]3,行政国家需要适应风险社会现实进行系统的重构[19],风险行政等理论应运而生,风险行政法也在世界范围内兴起,针对现代风险及风险规制对行政法制度和理论的挑战,力图实现行政法的转型[20],这正是环境行政法所需要的转型。
由此,透过多途径应对环境问题所导致的环境法律规范繁杂和多样的表象,从环境问题的本质特征出发可以发现环境法制度建构所应遵循的基本逻辑,即适应技术复杂性和不确定性特征构建环境行政法律制度体系。这是环境法超越综合性的逻辑支点。
(三)环境法的体系需求与展开
体系化一直被认为是成文法发展成熟的标志,大陆法系法学家不仅将体系化视为法学科理论和科学的象征,更认为唯有体系化才能维护法秩序的安定和正义[21]。环境法理论和制度的整体发展,有赖于并且呈现为环境法制度的体系化。
环境法的体系化也是环境法秩序稳定与持续的前提。尽管经过了几十年的发展,目前为止我国的环境法理论还面临诸多根本性争议,执法和司法实践更是面临规则供给不足和不切实际带来的种种问题,环境保护领域的稳定秩序还远未建立。考虑到我国已经制定了大量的环境法律法规,继续通过规则数量的扩张和形式创新显然无助于局面的根本改观,提升环境立法的科学性才是可行选择。科学立法要求法律体系的一致性和完备性,这不仅是法律制度理论自洽的需要,也是减少执法阻力和冲突、提升司法裁判结果社会接受度的需要。在此意义上,建立在稳定的逻辑基础上的环境法体系化是环境保护的现实需要。
环境法体系的展开需要明确的中心和主线。前已述及,超越环境法的综合性当遵循特定的规范模式创新制度体系,其基本途径是以风险行政法理论支撑环境行政法律制度构建,这应当是环境法体系化的中心所在。围绕环境公共利益的行政法保护这一中心,以环境行政权的界定和规范为主线,设计环境行政的具体制度,针对环境问题的技术复杂性和不确定性实施有效管理,从而控制对环境的不合理开发和利用,当是环境法制度展开的基本思路,也是环境法典设计的基本路线。当然,环境法体系也不应当封闭在既定的领域之内,适当的扩展在特定情况下仍是必要的。
总之,环境法典编纂不能满足于形式上对相关法律规范的汇集,而应当基于环境问题的本质寻找适当的法律应对途径、形成明确而一贯的逻辑,并以之为主线对各类应对环境问题的法律规范进行取舍、整合和提升、创制,用法律语言与技术将生态系统及其规律的正当性要求与现实的法律关系合理地对接于一体[22],形成内在逻辑融贯的制度体系。如果说涉及环境保护的法律规范都属于广义的环境法,那么体系化的环境法律制度可以归属于狭义的环境法,后者是实质意义上的环境法典的主体内容,具体包括哪些规则还需要甄别、筛选和梳理。
三、外部协调:环境法典的内容取舍
环境法的体系化不仅要体现为制度内容的前后一致和相互协调,也需要找准自身在法律体系中的定位,并协调好与相关法律的关系。在按照一定的思路实现环境法体系化的过程中,不能简单将各类环境相关的法律规范纳入环境法典并进行编排,而应当按照体系的内在限定进行取舍,对纳入的规范进行统一编排并加以必要的改造和补充;对排除的规范根据情况纳入相关法律或者环境单行法,并设计相关的衔接规范,以增进整个法律体系的协调性。
(一)环境法典与传统部门法的协调
法典的编纂并非全新的制度创制,都或多或少存在对既有制度的吸收和继受,环境法典的编纂也应当以现有环境法律规范为起点,首先处理现行规范是否纳入环境法典的问题,然后才是根据需要对规范进行改造以及创制新规范。由于环境法的问题应对和领域法属性,现行环境法律规范实际上包括了民事、行政、刑事以及诉讼等不同性质的规范,环境法典对这些规范的取舍,需从环境法与相应部门法的关系角度进行衡量。
第一,环境法典与民法的协调当立足于公法与私法的划分。
侵权法是最早对环境问题作出回应的法律领域之一,环境侵权制度已经获得了比较充分的发展,物权法乃至合同法也已经或者可能在不同程度上实现绿色化改造[23],民法制度与环境保护的关系十分密切。那么,环境民事法律规范特别是民事责任规范是否应当纳入环境法典进行规定?这需要回到环境法体系化的基本路线进行考察。公法与私法的二元划分是现代法律的基本结构,环境公共利益的保护需要以政府行政管理为主的法律制度,但并不排除通过民事法律途径保护相关私人利益以实现环境保护目标的可能,因此民法的绿色化势在必行。但就环境法的体系化而言,将环境管理制度与环境侵权等制度进行实质整合存在难以逾越的障碍,环境保护的民事制度保留在民法体系内是更好的选择。在此架构下,环境法典可以通过相关规则的设置实现与民法典整体的无缝衔接[24],民事特别法中也可以设置物权限制等制度以实现环境保护的目标。
相对特殊的生态环境损害赔偿等制度具有民事法律制度等形式,但实质上以保护环境公共利益为目标,而且必然在一定程度上与政府环境管理相关联,似有纳入环境法典进行规定的必要。但是考虑到环境损害赔偿规则主要仍需参照乃至借用民事侵权规则,我国民法典草案也将生态环境损害赔偿纳入侵权责任编进行了原则规定,建议环境法典仅对损害赔偿制度设置衔接规则。考虑到环境损害需要社会化救济特别是政府补偿等制度,实质上是横跨公法和私法的一系列制度,因此环境损害救济宜采单独立法的模式[25]。综合来看,环境民事法律制度不应纳入环境法典进行规定,但是需要适当的衔接规则。
第二,环境法典与行政法的协调须考虑环境法主体内容的基本属性。
前已述及,环境问题的应对须依赖行政法律制度,尽管将环境法理解为环境行政法的观点未必适当,但是不能否认在法律框架内保护环境公共利益须主要借助行政权的运作,通过民事法律手段经由私人利益保护间接实现环境公共利益保护不仅迂回曲折而且效果有限。虽然公共利益也是民法的核心范畴之一,是限制民事主体自由的足够充分且正当的理由[26],但实现公共利益最直接便当的途径仍是行政管理。我国众多的环境立法中,除了《环境保护法》第64条等个别条文外,绝大多数条文仍然是行政管理性规范,而环境侵权规范规定在《侵权责任法》中,环境诉讼的基本规则规定在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中。实践中,推进环境保护的主要手段也是政府行政管理。由此来看,立足于整合现有环境法律规范的环境法典应当以环境行政法律规范为主体,纳入环境民事、诉讼等法律规范不仅有损环境法的体系化,而且可能破坏其他部门法的结构。
但不能简单将环境法或者环境法典理解为特别行政法。环境问题的技术复杂性和不确定性决定了环境法须重点关注并适当处置科技问题和风险问题,风险行政主要也是在解决科技带来的问题。在此过程中,环境行政与传统行政法的事实前提、基本立场和价值取向都存在重大差别。传统行政法针对确定或者基本确定的公共利益保护,而环境问题的不确定性决定了环境行政很大程度上需要“面对未知而决策”[27],同时需要“解决技术所引发的归责原理和规范建构问题”[28],而环境问题中的技术和风险又显着区别于其他领域。即使环境行政过程仍需遵循行政程序法等一般规范,但是环境行政的实体和程序规范都需要大幅度的创新和重构,例如环境影响评价等制度与传统行政法律制度存在重大差别,而环境行政许可虽然具有行政许可的形式但其运行明显区别于其他许可。在此意义上,将环境法典理解为特别行政法并不适当,行政法典也并非环境法典的上位法,二者需要在基本法律原理的指导下相互配合和衔接。
在范围上,出于对环境行政特殊性和统一化的考虑,环境行政法律规范原则上应当纳入环境法典进行规定,不管是简单运用传统行政法原理和规则设计的环境管理规则,还是基于科技和风险特征设计的创新性环境管理规则,都需要在环境行政的统一架构内加以整合,形成环境行政的整全体系,作为环境法典的主体内容。
第三,环境法典与刑法的协调须考虑刑事法律机制的特殊性。
在我国的刑法典单轨立法模式下,环境相关犯罪都规定在刑法典及其修正案中,环境立法至多做引致性规定。基于刑事调整手段的特殊性,在环境法典与刑法的协调方面,应当优先考虑刑事立法模式的选择。如果我国仍坚持刑法典单轨立法模式,环境法典不应当规定刑事法律规范的实质内容,但可以保留衔接性规定。如果将来采用刑法典与行政刑法的双规立法模式,激活单行刑法和附属刑法[29],则环境法典中当规定与环境行政密切相关的刑事法律规范。
第四,环境法典与诉讼法的协调须考虑实体法与程序法的关系。
在环境保护法律实践层面,行政执法的效果并不理想,间接导致我国的环境司法被寄予了更高的期望。近年来,我国环境司法持续健康发展,在制度建设、组织建设等方面都取得了显着成就[30],环境诉讼法律规范逐渐增多,成为诉讼制度的一个特殊领域和环境法研究的重要主题。在现代法律体系下,程序法特别是诉讼程序法已经成为越来越专业和独立的领域,虽然环境诉讼法律制度具有推进环境保护的重要作用,环境公益诉讼更是直接以保护环境公共利益为目标,但是仍不能否认其程序本质和在公共利益保护中的间接作用,即通过保障实体规则的落实实现其制度价值。在此意义上,环境诉讼法律规范与环境行政法律规范所遵循的逻辑并不一致,因此不宜将环境诉讼法律规范纳入环境法典,以免造成法典内容的体系分裂、主线不清。在诉讼法规定诉讼的基本规则并且明确环境公益诉讼等制度的前提下,环境诉讼的具体和特殊规则可以另行制定单行法,与环境法典配合共同服务于环境保护的目标。
第五,国际环境法也是环境法的重要领域,环境法典的制定也需要考虑国际环境法的位置。
从规范性质来看,国际公法中的环境保护文件和规范须按照条约法等规则处理和适用;国际环境保护中的私法问题也应当主要遵循国际私法的规则。因此,环境法典不宜将国际环境法的内容纳入,涉及国际环境保护需要特殊规则的,应当引至国际法规范。
(二)环境法典调整领域的限定
在上述基本框架之下,环境法典的调整领域应当基于环境问题解决的需要进行规范设计。环境污染和环境破坏是环境问题的两个基本表现形式,在环境法上,前者指人类活动产生的物质和能量排放引起环境质量下降的现象,其应对的关键在于控制物质和能量排放;后者又称资源破坏、生态环境破坏,是开发利用自然资源使自然的循环和恢复能力受到破坏的现象,也可能由污染导致。虽然最终都表现为环境不利影响,但是环境污染和资源破坏的形成机理存在根本差别。基于应对的事实不同,法律上应分别对环境污染和资源破坏进行控制;而基于最终后果的相似性和保护目标的一致性,两方面制度必然存在共通和一致之处。
环境污染防治是环境法的主要规范领域。工业化导致的污染是最先引起广泛重视的环境问题,法律上应对污染除了个体角度的污染侵权规则之外,最重要的是污染的管制规则,是环境污染防治法的内容。污染防治是传统法所不曾承担的任务,被认为是环境法调整的核心领域,很多环境管理制度是针对污染防治而设计的。环境法典中,污染防治也是其最重要的规范内容,对污染造成的整体性后果的预防、对具体污染行为的控制都需要适当的行政管理制度。
自然资源保护是环境法的重要规范领域。对自然资源的公共控制并非法律的新课题,但只有在环境问题严重化之后才成为法律上需要重点处理的问题,其原因在于大规模的自然资源破坏不仅威胁到个人的利益乃至生存,也可能对社会的维持和发展造成重大伤害。从自然资源的社会公共价值出发对开发利用行为进行限制是法律所应承担的任务。不同于污染防治的是,对资源利用的限制首先涉及既有权利,因此相应制度与私法关系密切,通过民事上资源权的设置也是实现自然资源保护的重要途径。但是自然资源的生态价值必然涉及公共利益,因此法律上通过行政管理制度对资源的保护仍十分必要;而资源破坏的后果也显现为环境问题,并与环境污染相互关联,因此宜将资源保护纳入环境法调整,主要是从管制自然资源开发利用行为的角度设计资源管理法律制度。
总之,环境法典应当立足于对环境污染防治关系和自然资源保护关系的调整,主要从行政管理的角度规定污染防治法律制度和资源保护法律制度。二者具有共通性的制度如规划制度、许可制度等可以提炼为总则制度,共同涉及的程序性制度如信息公开和公众参与可以相对独立。
同时,并非所有的污染防治和自然资源保护问题都适宜纳入环境法典进行调整。例如,核污染虽与环境保护密切相关,但是对核能的利用集中度高、需要考虑的因素远不限于环境,能源安全、社会安全乃至损害赔偿等都需要统一考虑,其污染防治也不同于普通的污染防治,因此不宜纳入环境法典进行调整,可以保留单行法律形式。又如长江保护涉及污染防治和资源保护,但是针对特定流域的规范纳入环境法典将破坏其基本结构,宜保留在环境法典之外。总之,环境法典应将普通的污染防治和自然资源保护纳入进行规范和调整,同时将特殊的污染防治和资源保护留给单行法去规定,并适当处理与单行法的关系。
(三)环境法典的基本内容
明确了环境法典的规范类型和调整领域,其内容构成也可大致界定,但仍需运用立法技术加以梳理。总分结构是我国成文法制定惯用的结构,具有体系清晰、层次分明的优势,环境法典也应采用总分结构,总则编规定环境法的基本原则和基本制度,分则以调整领域为基础根据规范内容划分为多编。纵览当前我国环境法律规范,现行《环境保护法》的基本结构可以在环境法典的编纂中继续沿用。2014年修订的《环境保护法》尽管还存在诸多问题,但其在环境保护领域的基础性、综合性法律地位基本确立[31]。总则之外,《环境保护法》规定了监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与以及法律责任等五章主体内容,在此框架下填充具体环境法律的规则,构成环境法典的基本内容。
具体来说,环境法的基本原则和理念、政府的监督管理体制和职责、环境管理基本制度三个部分构成环境法典总则编的内容。资源保护法编以保护和改善环境制度为基础,提炼自然资源管理的通用性制度形成该编的一般规定,并按照自然资源的类型和保护角度分章规定水资源、森林、国家公园等具体的资源保护制度。污染防治法编以防治污染和其他公害制度为基础完善污染防治的一般规定,然后按照污染类型和防治角度分章规定水污染防治、化学品污染防治等制度。环境行政程序编以信息公开和公众参与制度为基础,在《环境保护法》相关内容的基础上充实环境信息制度和公众参与制度,并对环境决策的其他特殊程序内容加以整合,形成环境行政程序的制度体系。
法律责任制度是环境法典的重要内容,但是单独成编存在一定障碍,主要是法律责任需要与具体的行政管理制度相对应,集中规定为一编形式上割裂了行政法律义务与行政法律责任的规定,并非适当的结构安排。在民事法律责任和刑事法律责任的实质内容不纳入环境法典的前提下,保留在法典内与环境行政法律制度对应的行政法律责任宜分散在相应的章节规定,不设置单独的法律责任编。有关行政法律责任的一般规则可以依照行政处罚法等执行,环境保护领域具有普遍性的特殊责任规则可以在总则编作为基本制度概括规定。
四、边界清晰:环境法典的构造
在厘清内在逻辑和外部关系的基础上,环境法典将上述内容编排在一起的过程中,具体的法律规范或者说法律条文是否纳入法典进行规定还需要更明确的体系化考量,最终在编纂过程中通过对规范的实质筛选形成环境法典的清晰边界。
(一)以环境管理权为中心的环境法典构造
环境行政法律制度的核心是环境管理权,环境法典应当围绕环境管理权的界定和行使构造体系化的制度,在此意义上,环境管理权是环境法典体系构造的基本支点。环境管理权的行使是政府履行国家环境保护义务的主要方式,需要环境立法的确认。
环境法对环境管理权的界定体现在环境监督管理制度中对政府职权的规定,基于政府职权与职责的统一性,法条上也可以表述为环境管理职责。环境管理权的最终目的是维护环境相关权益,但通常直接体现为对环境的管理和保护,总则性的政府环境管理职权规定以及基本环境法律制度中隐含的环境管理职权规定都应当纳入环境法典,形成环境管理权的总体架构。进而,在分则制度中,各项具体的环境管理制度从不同角度界定环境管理权的内容和行使规则,与总则性规定呼应形成环境行政管理的制度体系,即为环境法典的体系内容。
(二)环境管理权的二元结构及其展开
由于环境管理的内容繁杂、环境管理职权的配置分散,长期以来我国政府的环境管理权并未形成稳定而有效的运行格局,环境管理职责权限不明、衔接不畅乃至相互冲突等问题层出不穷。在2018年开启的新一轮国家机构改革中,基本形成了生态环境管理与自然资源管理并立的二元结构,有效整合了不同的环境保护管理职权,分别实现了污染防治的统一管理和自然资源的统一管理,虽然并未将所有环境和资源管理职权统一起来形成大一统的格局,但是分别对应于环境污染防治和自然资源保护的职权划分结构具有合理性和可行性,并与环境法的两个主要领域相对应,足以作为环境行政管理制度展开的现实基础。
资源管理权的统一有助于自然资源保护制度的统合和完善。除了水资源管理权之外,我国的自然资源管理权统一到自然资源管理部门行使,有助于突出自然资源的公共物品属性、限制和减少部门分割及地方保护导致的资源无序和过度开发。具体来说,对自然资源的管制性规定都是资源管理权展开的具体形式,环境法典应当立足于对自然资源开发利用权的限制和规范,根据自然资源保护的实际需要设计资源管理的具体制度,在合理限制开发利用权的基础上实现对自然资源的适当保护。对于自然资源开发利用权的行使规则等,可以交由民事法律去明确。
污染监管权统一由生态环境部门行使有助于污染防治制度的统一。污染防治法律制度以政府的污染监管权为中心,规定具体的监督和管理措施,实质上明确政府污染监管权的具体规则。对纳入政府管理的污染类型、污染方式和程度的具体规定限定着政府污染监管的界限,并决定着污染管制的强度和方式。环境法典应当立足于对污染的总体控制设计合理的污染防治法律制度,在允许合理排污的基础上对污染行为进行规范和约束,以实现污染总量控制目标和环境质量目标。排污领域的自由交易规则等可以交由合同法等法律法规规定。
总之,实质上对环境管理权进行界定和明确的规范应当整合纳入环境法典,而环境管理相关的规则需要根据其与环境管理权行使的关联程度加以筛选,虽然法典不能完全排除体系外规则追求逻辑上的纯粹性,但是过多相关规则的纳入从形式和实质上都可能对环境法典的体系性造成损害。实体上对环境管理权的界定之外,程序性规则对于环境管理权的明确也具有重要意义,当为环境法典的内容。
(三)环境法典与环境单行法的关系构造
环境法典的实质整合难免排除不少环境法律规范于法典之外,在民法典的制定中也面临相同的问题[32],解决之道是制定单行法。现行环境法律法规不能全部整合进入环境法典,未来也需要针对特定环境事务制定法律法规,这些环境单行法的存在本身具有独立的价值,也是对环境法典的必要补充,环境法典和环境单行法、环境相关法律规范共同构成广义的环境法体系。环境法典的边界也在很大程度上呈现在其与环境单行法的关系中。
环境法典应当致力于应对环境问题的一般法律规则的建构,规定可以普遍地适用于污染防治和资源保护的一般性规则,以利于保持法典的稳定性和开放性。而环境单行法应当集中规定某一方面环境事务的特殊规则,发挥补充环境法典之内容、强化环境法典之功能的作用。环境单行法可以不再强调规范模式的统一,而是将应对某一环境问题或者规范某类环境事务的规范集中在一部法律中,实现对特定领域事项的专门调整。
结 语
关于环境法典的讨论还未进展到具体内容和边界之争,但法典编纂总归要具体到条文的设计和选择,在此提出的设想只能算是初步的方案。法典化时代回避对环境法典的探讨并不适当,而环境法典的构造不能局限于对既有法律规则的简单汇编。事实上,目前环境法律制度过于直面环境问题的现实应对,而忽视价值指引和逻辑建构,一定程度上已经导致了环境法的理论缺失危机和实践推行困境。“风险处境中,意识决定存在”[18]10,如果能够基于对环境问题的本质认识,从更抽象的层面建立环境立法的价值指引和逻辑基础,相信可以为环境法的体系化和环境法典的编纂提供有益的启示。
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注释
1鉴于环境立法的分散与冲突,欧洲国家自20世纪末开启了环境法法典化浪潮,其他地区也有个别国家开展了环境法法典化的尝试(参见李艳芳、田时雨:《比较法事业中的我国环境法法典化》,载《中国人民大学学报》2019年第2期)。
2“适度法典化”算是环境法典争论中的妥协性思路,自提出以来逐步成为支持中国环境法法典化的学者的共识(参见张梓太:《论我国环境法法典化的基本路径与模式》,载《现代法学》2008年第4期;吕忠梅:《新时代环境法学研究思考》,载《中国政法大学学报》2018年第4期)。
3法律汇编或者说汇编型的法典编纂仅是形式意义上的,目的在于把既有的、分散的规则汇集在一起,并不改变或者基本不改变规则的内容,本质上是一种管理工作。而实质性的法律编纂追求规则的创新和融合,目标在于构建和修正法律秩序(参见彭锋:《法典化的迷思——法国环境法之考察》,上海社会科学院出版社2010年版,第36页)。
4截至目前,我国制定了包括《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《水法》等30多部环境保护法律,以及数量更多的环境保护行政法规和规章。在截至2019年初现行有效的约250件法律中,环境保护法律占了较大比重。
5经济学上区分公共物品和私人物品,公共物品具有典型的公共属性。环境是公共物品几乎没有争议(参见[日]宫本宪一:《环境经济学》,朴玉译,三联书店2004年版,第60页等)。
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